??1月3日，2025年首次國務(wù)院常務(wù)會議將城市更新列為重點議題，對推進城市更新工作做出了明確部署。

??會議指出，城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴大內(nèi)需的重要抓手。要堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，統(tǒng)籌推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，完善城市功能，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護和傳承城市歷史文化。要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統(tǒng)籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機制，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

??近年來，城市更新作為國家戰(zhàn)略，成為推動城市可持續(xù)發(fā)展和改善人居環(huán)境的重要手段。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，2024年，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工5.6萬個，更新改造小區(qū)內(nèi)各類老化管線超過5萬公里，加裝電梯2.5萬余部，增設(shè)停車位超過50萬個。全國106個完整社區(qū)建設(shè)試點取得積極成效，19個省（市）打造37個城市兒童友好空間建設(shè)樣板，386個城市新建2254個養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。同時，在“兩重”“兩新”政策支持下，建設(shè)改造地下管網(wǎng)，完成燃氣管道老化更新改造6.1萬公里，全年累計建設(shè)改造各類管網(wǎng)16.3萬公里，新開工綜合管廊項目建設(shè)201公里，更新設(shè)備117萬臺。同時，口袋公園和城市綠道建設(shè)也取得顯著成果，開工建設(shè)口袋公園6000多個、綠道6000多公里，輪換開放草坪1.7萬公頃。

??根據(jù)全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議的部署，2025年我國將謀劃實施一批城市跟新改造項目，全面完成2000年年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，基本完成已排查出老化燃氣管道的更新改造任務(wù)，并基本消除縣級城市建成區(qū)黑臭水體。同時，持續(xù)實施完整社區(qū)建設(shè)、既有建筑改造利用和老舊街區(qū)更新改造等一系列民生工程和發(fā)展工程。在住房、土地、財政、金融等各項政策的合力推動下，2025年城市更新工作有望全面提質(zhì)、提速。

??2025年首次國務(wù)院常務(wù)會議對城市更新工作做出全面部署，并強調(diào)城市更新“是擴大內(nèi)需的重要抓手”，城市更新被賦予了更高的定位。結(jié)合國務(wù)院常務(wù)會議精神，以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)會議做出的2025年工作部署，針對如何理解城市更新在拉動內(nèi)需中的重要作用、如何探索可持續(xù)的城市更新模式等話題，中國房地產(chǎn)報記者采訪了中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院教授王昊。作為長期專注城市更新、城市建設(shè)與管理領(lǐng)域研究的學者，王昊對城市更新有著深刻理解。在他看來，我國城市發(fā)展已經(jīng)進入以高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展為主導的2.0、3.0版本，城市更新成為這一階段城市發(fā)展的主旋律和原動力，而破解城市更新難題的關(guān)鍵在于探索可持續(xù)的城市更新模式。

??城市更新是擴大內(nèi)需的重要抓手

??中國房地產(chǎn)報：1月3日的國務(wù)院常務(wù)會議專題研究了城市更新問題，將城市更新作為擴大內(nèi)需的重要抓手，對宏觀經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場會帶來哪些影響？

??王昊：這是城市更新行動成為國家戰(zhàn)略以來，首次在年初的國務(wù)院常務(wù)會議上對推進城市更新工作做出總體部署，特別是強調(diào)了將城市更新作為擴大內(nèi)需的重要抓手，其中有著深刻的現(xiàn)實意義。

??房地產(chǎn)在中國經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位，對生產(chǎn)、就業(yè)、消費和投資等多個方面都有著深遠的影響，關(guān)聯(lián)著諸多上下游產(chǎn)業(yè)。近年來經(jīng)濟形勢嚴峻，房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整，對我國宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生巨大壓力。2023年以來，中央及各部委密集出臺房地產(chǎn)相關(guān)政策，促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，目前政策效果有所顯現(xiàn)，但內(nèi)需不足問題仍是制約房地產(chǎn)乃至宏觀經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。2025年亟須找到一個系統(tǒng)性解決內(nèi)需不足、拉動經(jīng)濟的手段。

??城市是經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場和核心動力，經(jīng)歷了幾十年的快速城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展由擴張式增量發(fā)展向內(nèi)涵式存量發(fā)展轉(zhuǎn)型，如果說之前依靠房地產(chǎn)開發(fā)為主導的增量式開發(fā)是城市發(fā)展是1.0版本，現(xiàn)在就是進入了以高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展為主導的2.0、3.0版本，城市更新則成為這一階段城市發(fā)展的主旋律和原動力，也成為國家擴大內(nèi)需的重要抓手。

??城市更新是一個涵蓋范圍很廣的系統(tǒng)工程，從物理空間看，城市更新涉及土地再開發(fā)、建筑物改造、基礎(chǔ)設(shè)施維護升級、城市微改造、城市綜合整治等，這些工程項目的開展，可形成對傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的替代作用。城市更新的持續(xù)開展，可以對相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈起到帶動作用。國務(wù)院常務(wù)會議指出要加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2025年工作安排中也要求對地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造、建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新，這類基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造也是城市更新的重要組成部分，是彌補城市基礎(chǔ)設(shè)施短板、拉動內(nèi)需的重要手段。另外，老舊小區(qū)和危舊房改造、城中村改造等居住區(qū)更新改造，改善居住環(huán)境和滿足居民住房需求的同時，也是拉動內(nèi)需的重要力量。

??城市更新不僅對投資具有直接拉動作用，對消費也會產(chǎn)生積極影響。通過城市更新將一些不能滿足現(xiàn)實需求的既有空間進行改造，可以提供符合當前需求的空間環(huán)境。例如，將一個廢棄的工業(yè)倉庫或者碼頭，通過更新改造，變成了“網(wǎng)紅打卡地”，包含商業(yè)、娛樂、旅游等各種消費場景，不僅為城市帶來了活力，也促進了消費，同時為運營企業(yè)帶來了現(xiàn)金流。因此，可以說城市更新是當前擴大內(nèi)需、發(fā)展經(jīng)濟的必然選擇。

??中國房地產(chǎn)報：國務(wù)院常務(wù)會議和住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議都提到城市更新工作要堅持問題導向和目標導向，如何理解這兩個導向？

??王昊：城市更新工作的范圍很廣泛，不能眉毛胡子一把抓，要找到最為迫切的問題逐一解決。關(guān)于問題導向，在已經(jīng)發(fā)布的一系列城市更新相關(guān)工作文件或精神中都涉及保障性住房建設(shè)、城中村改造等關(guān)系到人民群眾關(guān)切的問題。通過城市更新，有針對性地解決一些老舊小區(qū)、棚戶區(qū)居住環(huán)境惡劣的問題，還可以通過城市更新增加城市綠地、街邊公園、口袋公園等公共服務(wù)設(shè)施，改善居住環(huán)境，提升公共服務(wù)，滿足老百姓居住和生活需求，這些都是老百姓急難愁盼的問題，也是城市更新需要解決的重點問題。

??關(guān)于目標導向，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出堅持“先體檢、后更新，無體檢、不更新”的理念，推動建立城市體檢和城市更新一體化推進機制，這就是目標導向的具體體現(xiàn)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)會議提出，要找出影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項，體檢出的短板就是更新改造要補齊的目標。也就是說，通過全面客觀的城市體檢，找出城市存在的短板和弱項，有目標、有針對性地實施城市更新，實現(xiàn)城市競爭力和承載力的提升。實際上，堅持問題導向和目標導向也為各地開展城市更新工作提供了明確的方向，需要地方政府因地制宜安排城市更新工作計劃。

??探索可持續(xù)的城市更新模式至關(guān)重要

??中國房地產(chǎn)報：國務(wù)院常務(wù)會議提到，要支持各地因地制宜進行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機制；住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議也提到，深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。在建立健全可持續(xù)的城市更新機制和城市更新模式方面，你有什么好的建議？

??王昊：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在城市更新工作中提出深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，體現(xiàn)出要從全過程管理的視角探索可持續(xù)的城市更新模式，這也是二十屆三中全會首先提出的。關(guān)于什么是可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，其中蘊含很多方面，我覺得最主要的是如何實現(xiàn)城市更新的可持續(xù)開展。

??目前城市更新中遇到的最大難題就是資金平衡問題，也就是成本收益問題。房地產(chǎn)開發(fā)時代，從項目開發(fā)到銷售完成，開發(fā)商快速回籠資金，然后再拿地、再開發(fā)，形成閉環(huán)、持續(xù)開發(fā)。但是城市更新利潤低、周期長，增加了運營和治理環(huán)節(jié)，成本收益是參與主體必須考慮的問題。從成本收益平衡的角度分析，必須把運營乃至后期的維護考慮進去，建立城市更新全生命周期思維。

??城市更新作為擴大內(nèi)需的重要抓手，只靠財政資金投入顯然是不可持續(xù)的，因此必須找到一個可持續(xù)的模式，讓社會資本持續(xù)參與，哪怕是微利，如果有長期的回報，就可能達到平衡點乃至盈利。因此探索可持續(xù)的城市更新模式是迫切需要解決的問題。

??我們可以通過一些案例研究，比如針對城市更新項目設(shè)定各參與主體的投入比例，包括政府投入比例、社會資本參與比例，甚至原住民參與一定比例，還可以通過城市更新基金、REITs等方式，解決前期投入問題，后期通過一定的商業(yè)空間運營尋找到盈利空間。另外，需要通過政策松綁，給予城市更新更多支持，比如通過增加容積率/建筑面積、改變用地性質(zhì)等，這就需要配套政策和法規(guī)的支持，因此住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也提到建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。政策法規(guī)方面還有很大調(diào)整空間，也是實現(xiàn)可持續(xù)城市更新模式的必要支撐。

??中國房地產(chǎn)報：在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造方面，你認為目前遇到的最大障礙是什么？

??王昊：首先，我認為最大難題是如何吸引社會資本參與。一些商業(yè)性空間的城市更新有過很多成功案例，包括一些倉儲項目、街區(qū)等，這類項目有足夠的商業(yè)空間可以運營起來，運營難度比老舊小區(qū)要小得多，社會資本參與也相對容易。而老舊小區(qū)可用作商業(yè)運營的面積十分有限，導致這類項目資金平衡難度非常大，社會資本也很難參與進來。此外，調(diào)動居民出資意愿也面臨阻力，需要按照誰受益、誰出資的原則，積極推動居民出資參與，建立政府、居民、社會資本共擔機制。

??其次，多元參與主體的利益協(xié)調(diào)問題是老舊小區(qū)造另一個難題是。目前一些老舊小區(qū)改造項目往往因為居民意見不統(tǒng)一，造成項目推進困難，核心是居民的利益平衡問題。例如加裝電梯，對于低樓層居民來說可能利益受到損失，能否通過其他補償方式解決？但如何補、誰來補、補多少，都是難題，但最終一定要找到一個利益平衡點，這樣才可持續(xù)。

??中國房地產(chǎn)報：在完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新方面，有什么好的建議？

??王昊：在融資方面，首先需要有相應(yīng)的財政金融政策支持。這次國務(wù)院常務(wù)會議也提到要統(tǒng)籌用好財政、金融資源，去年也出臺了相應(yīng)的支持政策，包括城市更新基金、地方政府專項債等。目前有些地方已經(jīng)建立起城市更新基金，專項債也已經(jīng)啟動。另外市場化融資層面，包括REITs模式探索也在持續(xù)推進。

??對于老舊小區(qū)改造，最終還是要想方設(shè)法通過政策法規(guī)的放松、容積率的調(diào)整、用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變、增加建筑面積等方式，實現(xiàn)項目的持續(xù)收益，這樣才能吸引社會資本參與進來，這是實現(xiàn)可持續(xù)城市更新機制的根本。至于這一難題的破解方式，可以通過項目打包的方式，將老舊小區(qū)改造項目與其他一些商業(yè)項目統(tǒng)籌考慮，通過項目組合的方式，找到利益的平衡點，以此調(diào)動社會資本參與。